Le procès injuste fait à la Constitution

13/05/2011
Amar Benguerrah (Ancien membre du Conseil constitutionnel)

Il est des situations paradoxales où le génie de la langue la plus parfaite se révèle incapable de cerner les moindres contours.

La condition faite à la Constitution de 1989 par les différents courants de la classe politique est un peu de celles-là. Les uns veulent en découdre par le recours à une Constituante, sans mesurer les risques imprévisibles d’une telle démarche, les autres, accrochés à leur pouvoir, veulent la revisiter pour la énième fois, après l’avoir vidée de sa substance, tandis que des électrons libres sollicitent ni plus ni moins que l’intervention de la grande muette pour forcer la légalité républicaine. Aussi, nous nous efforçons, à notre tour, de participer au débat en exprimant notre propre avis tel qu’il ressort de nos souvenirs et qui n’engage par ailleurs que nous-mêmes.

1- Le recours hasardeux à une assemblé constituante

La création d’une Assemblée constituante intervient dans des situations objectives bien précises, dont le droit constitutionnel et la pratique des Etats ont depuis longtemps systématisé le sens et la portée. L’instrument n’est pas d’un naturel facile et l’histoire des institutions enseigne que son utilisation peut parfois sceller le sort d’un Etat ou l’exposer à des dangers internes.

a- Sur le principe du recours
La pratique constitutionnelle des Etats et la jurisprudence très constante en la matière témoignent que le recours à une Assemblée constituante pour l’adoption d’un projet de Constitution obéit à des conditions déterminées résultant notamment de l’accès d’un territoire anciennement colonisé, à l’indépendance, l’éclatement d’un ordre constitutionnel établi par suite d’une révolution ou la survenance d’un coup d’Etat militaire. Dans toutes ces hypothèses, les nouvelles autorités s’activent, dès leur prise de fonction, à l’organisation d’une Constituante pour l’élaboration de nouvelles lois fondamentales afin de combler le vide institutionnel. Ce fut le cas des pays européens occupés par l’Allemagne nationale-socialiste après la Seconde Guerre mondiale et de l’ensemble des pays africains, au lendemain de leur indépendance, dans les années soixante. Ce fut, enfin et pour cause, le cas de l’Algérie, en 1963, lorsqu’il advint pour elle à son tour d’élaborer sa première Constitution. Et ce n’est donc assurément point le cas aujourd’hui, où le pays dispose, quoi qu’on dise, de l’intégralité de ses institutions, bonnes ou mauvaises.

b- Sur la portée du recours
La création d’une Assemblée constituante est toujours hasardeuse. Elle fait courir à la nation des risques incalculables, car elle aboutit toujours à l’abrogation pure et simple de la Constitution en vigueur et entraîne par voie de conséquence l’illégitimité des institutions centrales de la République, lesquelles ne survivront que comme pouvoirs de fait, tout juste compétentes pour expédier les affaires courantes. Le chef de l’Etat, dont le rôle est moins de révoquer le pacte le liant au peuple que de le protéger, se délesterait lui-même de son rôle de gardien de la Constitution et se rendrait par la force des choses auteur d’un véritable coup d’Etat constitutionnel. C’est donc, à bon droit, que le président de la République a retenu l’alternative de la révision constitutionnelle, voie qui fut, d’ailleurs, suivie en 1958 par les constituants français lorsqu’ils se sont convaincus de la nécessité de se servir de la procédure de révision de la Constitution de 1946 pour rédiger le texte qui allait devenir pour la postérité la fameuse Constitution de la Ve République.

L’autre effet de l’avènement d’une Assemblée constituante est son inutilité absolue. Par les temps qui courent, il est à parier qu’elle aurait éclaté aussitôt que les rhétoriques guerrières du tout révolutionnaire, du tout fanatisme et du tout régionalisme se mettraient de la partie pour aborder les questions sensibles de société, de langue et de religion. Ces questions, définitivement tranchées, qui ne mobilisent ni n’intéressent plus personne, empruntent souvent une logique d’affrontement. Le peuple, qui croit à la démocratie, à l’égalité et à la liberté, ne comprendrait pas qu’on puisse sacrifier à ce genre de conciles qui réunira dans le meilleur des cas la gueuse habituelle des besogneux plus disposés aux rebuffades des séides qu’hermétiques aux idées de progrès. Il ne comprendrait pas non plus qu’on puisse développer avec tant d’effronterie une telle débauche  d’équivoques qui renverraient la République à la case départ des sombres journées de la décennie rouge.

2- Le procès injuste fait à la constitution

Il serait paradoxal, dans un exposé réservé aux pouvoirs publics, de taire certaines thèses assimilant faussement le système politique algérien à un régime présidentiel. Il s’agit-là, apparemment, d’un véritable phénomène d’optique, car centré uniquement sur la primauté du chef de l’Etat sur les autres pouvoirs. Le régime présidentiel, qui réalise complètement la séparation des pouvoirs au triple plan des structures, des fonctions et des organes est bien éloigné du système algérien où l’organisation des pouvoirs affiche la forme éculée d’un régime césariste, mêlant relents parlementaires et présidentiels, le tout se muant dans une logique de confusionnisme politique s’exprimant sous les hypothèques les plus perverties de l’excroissance du pouvoir présidentiel et du bicaméralisme débridé. Ces dérives, qui n’ont jamais été imaginées par les rédacteurs originaires de la Constitution, découlent directement de la seule pratique des gouvernants successifs qui détournèrent, tour à tour et méthodiquement à leur profit toutes les générosités que leur offrait la loi fondamentale.

a- L’excroissance du pouvoir présidentiel
Il est incontestable que les pères de la Constitution de 1989 avaient voulu régler définitivement la crise politique qui sévissait en Algérie depuis le Congrès de Tripoli. Ils voulurent instituer un régime démocratique fondé sur la primauté du président de la République, mais n’avaient jamais en revanche envisagé l’excroissance du pouvoir présidentiel, qui allait se développer par la suite. Surpris par les événements d’octobre 1988, qui révélèrent au monde la crise multidimensionnelle grave que vit le pays, ils conçurent à chaud un dispositif classique de séparation des pouvoirs où le président de la République, confiné dans son domaine réservé, n’intervient que pour assurer le fonctionnement régulier des institutions, tandis que le gouvernement et le Parlement, chacun dans la sphère qui lui est propre, s’attellent à l’exercice de leurs fonctions respectives.

Cette architecture fut mise en œuvre aussitôt avec la nomination du colonel Merbah comme chef du gouvernement. Homme d’appareil, intelligent et courageux, il démontra en moins d’une année des capacités prodigieuses de travail et des talents indiscutables d’homme d’Etat. L’homme avait le verbe haut et l’honneur chatouilleux. Formé au dur métier des armes, il savait marquer ses territoires et fourbir ses armes. Il voulut gouverner en choisissant lui-même les voies et moyens. Cette indépendance déclencha le courroux du Président et précipita sa chute. Son départ laissa de marbre le Parlement qui s’obligea immédiatement après à voter la confiance à son successeur, lequel fut débarqué à son tour une année plus tard. Le scénario se répéta par la suite sans discontinuité avec tous les autres chefs de gouvernement et la cavalerie numide s’est trouvée chaque fois en ordre de bataille pour ratifier le choix de l’aguellid.

En fait, le schéma initial tournait court parce qu’il s’accordait difficilement avec l’idée que se faisaient les différents hôtes du palais d’El Mouradia, de leurs attributions et des rôles respectifs assignés constitutionnellement au gouvernement et au Parlement qu’ils ravalaient au statut de corvéables auxiliaires. L’épisode Merbah, en particulier, démontra la vénalité du système où la majorité parlementaire est avant tout présidentielle. Elle se pose et ne se définit que par rapport à la personne du chef de l’Etat qu’elle considère comme son véritable leader et le garant de sa cohésion.

Ainsi détournée, et faute d’alternative, la Constitution, aussi pluraliste soit elle, ne pouvait changer la nature du régime sans subir à ses dépens l’influence des hommes qui, élevés pour la plupart dans le moule rédhibitoire du parti unique, n’avaient d’autre légitimité que celle qui leur confère l’onction présidentielle. Mais, comble de l’ironie, ou ironie du sort, tout l’arsenal des dispositions régissant l’organisation des pouvoirs publics en Algérie est repris jusqu’à la caricature de la Constitution française de 1958, qui permit au général de Gaulle de sortir définitivement du bourbier algérien et opérer le redressement salutaire de son pays. Seulement, en France, le pouvoir présidentiel n’a pas dégénéré parce que tout simplement les hôtes successifs de l’Elysée se sont évertués à lui imprimer leur propre style sans jamais dépasser les limites rouges tracées par la Constitution.

Les domaines restèrent séparés, même si dans un premier stade, le prestige de l’homme du 18 Juin et sa double légitimité historique et démocratique avaient écrasé de tout leur poids le fonctionnement de l’Etat. Les successeurs qui vinrent par la suite comprirent tour à tour qu’ils ne pourraient occuper sa place dans les institutions, mais qu’il leur fallait tout de même apporter leur part d’originalité. Pompidou avec sa bonhomie tout auvergnate essaya de supprimer l’ubris du général, Giscard joua sur le modèle américain du Président alerte et décontracté, tandis que Mitterrand innova en imposant l’image de la force tranquille. Mais tous, avec le quotient qui leur est propre, contribuèrent à la stabilité de l’édifice.

Transplanté en terre algérienne, cet arsenal, à défaut de contribuer à l’édification d’un Etat démocratique, avait concouru précocement à une dictature présidentielle, en raison de la valeur intrinsèque des hommes qui, pour certains velléitaires et délétères, n’avaient pour seul titre pour accéder à la magistrature suprême que le raccourci de l’histoire. La mutation n’aura même pas lieu après la reprise du processus démocratique, inaugurée par la conférence de l’Entente nationale, lorsque, par un phénomène unique d’involution, des pouvoirs présidentiels débordent vers des compagnonnages encombrants et qui allaient continuer et continuent encore pour leur propre compte leurs excès et leurs mauvais coups. Aussi, il est temps d’engager la réflexion sur la restructuration impérative des pouvoirs publics pour les adapter aux changements qui découleraient inévitablement un jour d’un renouvellement de majorité ou le décalage qui s’ensuivra, obligera, bon gré mal gré, le chef de l’Etat à se soumettre ou à se démettre. Le changement aura lieu sûrement au détour d’une nouvelle élection, soit à la suite de l’avènement d’une majorité politiquement différente. Et c’est cette perspective qui doit être mise en avant pour opérer les mutations indispensables qui doivent passer par la réhabilitation de la fonction exécutive du chef de gouvernement en sa qualité de leader de toute majorité parlementaire.

b- Le bicaméralisme débridé
Ce bicaméralisme est surtout l’œuvre de la révision constitutionnelle de 1996, qui, avec la patine du temps ne fut d’aucun intérêt pour les institutions. Elle comporte des dérives majeures affectant dans leurs sens et leurs contenus les notions les plus élémentaires du droit et aura surtout permis au clientélisme politique de placer ses pions. On ne comptera jamais assez les torts faits à l’équilibre des pouvoirs par la création d’une deuxième Chambre, ayant pour seule finalité d’endiguer les ardeurs de l’Assemblée nationale populaire, dans le cas hypothétique où celle-ci viendrait à tomber entre les mains expertes d’une majorité hostile. La perversité du système n’est pas dans la création du Sénat en tant que tel, mais dans sa mission de blocage qui est aux antipodes du principe démocratique qui veut que le peuple soit la source de tout pouvoir et l’exprime par la voie du suffrage. Aucune raison au monde ne pourrait expliquer que la volonté d’une nation soit canalisée, filtrée, atténuée et prise en otage par une Assemblée partiellement cooptée, qui plus est, lui est extérieure et ne la représente pas. Plus encore, et de surcroît, ses attributions circonscrites à l’adoption de la loi ne contribuent en rien à l’effort législatif. Dans sa situation actuelle d’orthopédie mal ajustée, elle gagnerait à être soit reformée dans l’imagination et l’intelligence pour représenter le pays profond, soit rangée carrément aux antiquités.

La réorganisation du système parlementaire doit passer aussi par l’accession des députés à la justice constitutionnelle. Le système actuel ne préserve pas la démocratie constitutionnelle, car il implique que seules les lois organiques y soient soumises, les autres, systématiquement promulguées dès leur adoption, ne sont pas toujours indemnes de scories d’inconstitutionnalité. La solution idoine serait dans l’extension du droit de saisine à la minorité parlementaire, car son exercice actuel est dévolu aux seules autorités habilitées, en l’occurrence les présidents de la République, de l’APN et du Conseil de la nation, qui appartiennent par définition à la même mouvance politique. Et puis, il y a le citoyen moyen, qui devrait, lui aussi, accéder à la justice constitutionnelle de son pays dans des conditions et des formes à prévoir. L’exception d’inconstitutionnalité d’une loi pourrait revêtir aussi bien la forme banale d’une action judiciaire directe que celle d’une question préjudicielle soulevée au cours d’un contentieux judiciaire et dont la pertinence pourrait être appréciée préalablement par une instance spécialisée avant sa soumission éventuelle au Conseil constitutionnel. Cette possibilité existe à présent dans l’ensemble des pays démocratiques et fonctionne à merveille.

3- La déclaration de vacance

L’opinion publique s’est fait l’écho récemment de vives controverses quant à l’impact de la maladie du Président sur le fonctionnement des institutions, comme si les troubles de santé, qui sont le lot commun des humains à un moment ou à un autre de leur existence, constituaient par eux-mêmes des causes dirimantes de vacance. Et ce sont ces types de raccourcis faciles qui ont poussé le constituant à définir en ses articles 88 les conditions relatives à l’interruption de la durée du mandat présidentiel. Il ne faut pas qu’une fatigue passagère, ou un ennui quelconque de santé servent d’alibi à la déposition d’un Président légalement élu.

a- Les conditions
La procédure de vacance pour raison de maladie, expressément prévue à l’article 88 de la Constitution comprend deux phases strictement différenciées, selon que l’empêchement est provisoire ou définitif. L’empêchement est dit provisoire lorsque, prenant acte du caractère sérieux de la maladie, le Conseil constitutionnel réuni de plein droit, propose à l’unanimité au Parlement de déclarer l’état d’empêchement pour une période maximale de quarante-cinq jours et d’élire le président du Conseil de la nation, président de la République par intérim. La seconde, dite de l’empêchement définitif, intervient dans l’hypothèse où le Président ne reprend pas ses fonctions. Dans ce cas, la maladie, déclarée définitivement grave et durable, emporte démission de plein droit et extension de la période d’intérim pour une durée supplémentaire de soixante jours (60), laquelle sera mise à profit pour élire un nouveau chef d’Etat.

b- Les effets
L’économie générale de l’article 88 de la Constitution est le rôle incontournable attribué au Conseil constitutionnel en matière de procédure de vacance. Tout se fait sous son autorité. Rien sans lui, et tout passe par lui. Il est l’épine dorsale et la cheville ouvrière. Il se saisit de plein droit. Il constate la vacance et propose au Parlement de la déclarer officiellement. Cette procédure, identique pour l’ensemble des autres causes, telles la démission et la mort, appelle néanmoins quelques remarques particulières que les constituants de l’avenir doivent éventuellement revoir.
La première concerne la constatation du fait générateur de la vacance par le Conseil constitutionnel. On ne le répétera jamais assez, que cette institution est surtout une juridiction qui dit le droit et décide par voie de saisine. Elle ne peut donc en pratique s’autosaisir qu’avec la collaboration effective des autres pouvoirs et la disponibilité logistique du chef du gouvernement qui est en somme le mieux placé et le mieux éclairé de la situation et l’organe incontournable du moment. La seconde a trait au choix de la règle de l’unanimité qui sied au vote des membres du Conseil pour constater l’état de vacance. Cette modalité ne correspondant à aucun impératif sérieux. Elle crée au contraire un véritable droit de veto au profit de chaque membre qui pourrait être tenté d’adopter une position dissidente pour paralyser le processus.

Le Conseil constitutionnel rend habituellement ses décisions à la majorité, et la responsabilité des rédacteurs de la Constitution de 1996 fut d’avoir instauré un obstacle infranchissable dans une matière qui n’en demandait pas. L’élection du président de la République étant acquise à la majorité des voix, celle de sa déclaration de vacance acquise à la majorité des membres du Parlement, il n’y aucune raison que sa constatation par le Conseil constitutionnel ne le soit pas. Dans le cas qui nous intéresse, il est patent que l’état de santé du Président en exercice ne s’accorde apparemment et pour l’instant avec aucune des occurrences évoquées. Sa dernière apparition au stade du 5 Juillet jubilant, le pas alerte et la mine dégourdie en train de congratuler les joueurs, témoigne qu’il n’est pas aussi impotent que certains veulent bien le faire admettre.